Cuando el crimen gobierna mediante el miedo, ya no hablamos de delincuencia común

En algunos barrios del Perú, un comerciante necesita el permiso de una organización criminal para abrir su local. Un transportista paga para poder circular por una ruta. Un vecino sabe que denunciar puede costarle la vida. En esos lugares, la autoridad efectiva no la ejerce el Estado.

Llamar a eso «delincuencia común» es describirlo mal. La delincuencia común comete delitos. Estas organizaciones gobiernan mediante el miedo.

El Perú ya dio el primer paso

La Ley 32446, publicada el 22 de septiembre de 2025, incorporó al Código Penal el delito de criminalidad sistemática (artículo 318-B). La norma sanciona con cadena perpetua a quien, mediante el uso de armas de fuego, municiones o explosivos, cometa delitos como secuestro, extorsión, sicariato, homicidio calificado o robo agravado «creando zozobra o terror en la población».

Al aprobar esa reforma, el legislador admitió algo que cambia el debate: el crimen organizado puede cruzar un umbral en el que ya no comete delitos aislados, sino que aterroriza a la sociedad. Aceptado ese principio, la discusión ya no es si el fenómeno existe, sino dónde se traza el umbral y con qué régimen jurídico se enfrenta.

Mi propuesta

Propongo que determinadas organizaciones criminales sean tratadas jurídicamente como terrorismo cuando utilicen violencia sistemática para someter a una población, un territorio o una actividad económica mediante el miedo.

Conviene ser preciso: esta es una propuesta de reforma legal, no una descripción del derecho vigente. Hoy, el terrorismo tiene su propia definición en el Decreto Ley 25475, construida alrededor de actos que crean «zozobra, alarma o temor en la población» mediante medios capaces de causar estragos. Lo que planteo es incorporar, de manera expresa, una modalidad específica para la criminalidad organizada que cumpla un umbral riguroso.

¿Qué agrega frente a la criminalidad sistemática?

La objeción inmediata es razonable: si el artículo 318-B ya castiga con cadena perpetua los delitos violentos que generan terror, ¿para qué llamarlos terrorismo? La respuesta es que el 318-B castiga el acto violento. El régimen de terrorismo permite enfrentar a la organización completa. La diferencia está en cuatro frentes:

1. Toda la organización, no solo quien dispara. La legislación antiterrorista sanciona de manera autónoma la colaboración: proporcionar información sobre personas e instalaciones, ceder inmuebles, trasladar integrantes o suministrar armamento. En una organización que domina un barrio, quien vigila, quien esconde y quien abastece también sostienen el terror.

2. El dinero y los activos. La ley antiterrorista sanciona específicamente el financiamiento, y el sistema de prevención del lavado de activos y del financiamiento del terrorismo tiene herramientas propias de inteligencia financiera, congelamiento de fondos y cooperación internacional. Aplicarlas a estas organizaciones ataca su razón de existir.

3. Investigación y juzgamiento especializados. Los casos de terrorismo tienen policía, fiscalías y órganos jurisdiccionales especializados. La criminalidad que gobierna territorios mediante el terror requiere esa misma especialización, no una investigación dispersa entre dependencias ordinarias.

4. Un régimen penitenciario más estricto. La ejecución de las penas por terrorismo tiene reglas más restrictivas. Aplicarlas a quienes dirigen estas organizaciones reduce su capacidad de seguir mandando desde un penal.

La vía legal

La forma más precisa de implementarlo es incorporar al Decreto Ley 25475 una modalidad nueva, que podría llamarse terrorismo criminal, definida exclusivamente por los cuatro elementos exigibles que se describen a continuación. No propongo ampliar la definición general de terrorismo, porque una ampliación general es más vulnerable a interpretaciones extensivas. Una modalidad cerrada, con elementos taxativos, es más fácil de probar, más difícil de abusar y más resistente al control constitucional. Como toda reforma penal, requiere una ley aprobada por el Congreso.

El umbral: cuatro elementos exigibles

La fuerza de esta propuesta depende de su precisión. Para que una organización criminal pueda ser tratada como terrorista deben concurrir, y acreditarse en el proceso, los cuatro elementos siguientes. Ninguno basta por sí solo.

1. Estructura organizada y duradera. Una organización con jerarquía, reparto de funciones y permanencia en el tiempo. No un grupo ocasional, sino una estructura que sobrevive a la captura de sus miembros individuales y vuelve a operar.

2. Violencia o amenazas graves sistemáticas. El uso reiterado y planificado de la violencia como método de trabajo. La sistematicidad es lo que separa la dominación criminal del delito aislado, por grave que este sea.

3. Intención de generar miedo generalizado. El propósito de producir terror o sometimiento coactivo en una población. El miedo no es un efecto secundario: es la herramienta con la que la organización obtiene lo que busca.

4. Control territorial, social o económico por el terror. Dominación efectiva sobre una zona, un rubro o una comunidad. Quien vive, trabaja o comercia allí depende de la autorización de la organización, no del Estado.

Factores que refuerzan el umbral, sin bastar por sí solos

Hay circunstancias que agravan la conducta y ayudan a acreditar el umbral, pero que nunca reemplazan a los cuatro elementos:

• Armamento de guerra: armas de alta capacidad destructiva o de uso militar.
• Ataques coordinados: acciones simultáneas o planificadas en varios frentes.
• Infraestructura crítica: ataques a servicios esenciales para la población.
• Agentes del Estado: ataques dirigidos contra policías, militares o autoridades por su función.
• Campañas extendidas: extorsión o intimidación masiva y simultánea sobre un sector.

La regla de aplicación es simple: ninguno de estos factores basta por sí mismo. Deben concurrir con los cuatro elementos exigibles.

Los límites: lo que esta figura nunca debe alcanzar

Una figura penal de este peso solo es legítima si sus límites están escritos con la misma claridad que sus elementos.

La protesta no es terrorismo. La protesta pacífica no es terrorismo. La discrepancia política no es terrorismo. La desobediencia civil, por sí sola, no es terrorismo. Ninguna figura penal debe usarse para criminalizar el ejercicio legítimo de derechos constitucionales.

Los bloqueos de vía: el criterio exacto. Un bloqueo de vía solo es relevante para este marco cuando forma parte de una campaña organizada que cumple el umbral completo de violencia grave, terror y dominación. Ni todo bloqueo queda amparado ni todo bloqueo es terrorismo. Lo que decide es el umbral, no la molestia que cause.

La objeción obvia: ¿no es peligroso ampliar el delito de terrorismo?

Sí, si la definición es vaga. El Perú conoce bien el costo de las figuras antiterroristas mal delimitadas y de su uso contra quienes no correspondía. Esa experiencia no es un argumento para no actuar; es un argumento para actuar con precisión.

Por eso el umbral debe ser estrecho, objetivo y construido sobre violencia organizada y terror deliberado, nunca sobre ideología, protesta o conveniencia política. Cuatro elementos acumulativos, agravantes que no bastan solos y límites expresos son precisamente las salvaguardas que distinguen una herramienta contra el crimen organizado de una herramienta contra la disidencia. Una reforma así debe, además, poder defenderse ante el Tribunal Constitucional: si no resiste ese examen, no sirve.

Qué cambia para el ciudadano

Para el ciudadano, el objetivo es vivir en un barrio donde la ley la pone el Estado y no una organización armada. Para el Estado, significa contar con un umbral penal preciso, aplicable al crimen organizado y resistente al uso político.

Hacia 2050

Los países que permitieron que organizaciones criminales se consolidaran como poderes territoriales pagaron durante décadas el costo de recuperar esos espacios. El Perú todavía está a tiempo de impedir que la dominación criminal se normalice. Para lograrlo necesita herramientas proporcionales a la amenaza, diseñadas con la precisión necesaria para que sigan siendo legítimas dentro de treinta años.

Conclusión

Cuando el crimen organizado gobierna por el terror, el Estado debe dejar de tratarlo como delincuencia común. El Perú ya aceptó el principio con la criminalidad sistemática. El siguiente paso es darle al Estado las herramientas para enfrentar a la organización completa, con un umbral que no deje espacio para el abuso.